Rafael Mota | @BLLCompras | @rafaelmota.pro
1. O Assessor Jurídico como Segunda Linha de Defesa e o Mandato do Art. 53
A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) não apenas alterou ritos; ela reestruturou a governança pública brasileira. Para o assessor jurídico, a mudança mais emblemática está na sua consagração como parte da segunda linha de defesa da Administração, conforme estabelece o Art. 169.
A Estrutura de Defesa e o Papel do Jurídico
Diferente do modelo anterior, onde o parecer jurídico era por vezes visto por alguns como um “obstáculo burocrático”, a NLLC o coloca como um mecanismo de controle e gestão de riscos.
- Primeira Linha: Servidores que atuam diretamente no planejamento e execução (agentes de contratação, comissões).
- Segunda Linha: Unidades de assessoramento jurídico e de controle interno. Aqui, o assessor jurídico atua como o filtro de integridade que impede que falhas de planejamento cheguem à fase externa.
- Terceira Linha: Órgãos de controle externo (Tribunais de Contas).
O “Crivo de Legalidade” do Artigo 53
O Art. 53 é o coração da atuação consultiva. Ele determina que, ao final da fase preparatória, o processo deve passar pelo jurídico para um controle prévio de legalidade.
Art. 53. Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação.
§ 1º Na elaboração do parecer jurídico, o órgão de assessoramento jurídico da Administração deverá:
I – apreciar o processo licitatório conforme critérios objetivos prévios de atribuição de prioridade;
II – redigir sua manifestação em linguagem simples e compreensível e de forma clara e objetiva, com apreciação de todos os elementos indispensáveis à contratação e com exposição dos pressupostos de fato e de direito levados em consideração na análise jurídica;
O que a lei exige:
- Priorização Objetiva: O jurídico deve analisar os processos conforme critérios de urgência e relevância previamente estabelecidos, evitando o “fura-fila” injustificado.
- Linguagem Simples: O parágrafo 1º, inciso II, é um grito contra o “juridiquês”. A lei exige que o parecer seja compreendido pelo gestor, que muitas vezes não é da área do Direito.
- Fundamentação de Fato e de Direito: Não basta citar a lei; é preciso conectar a norma à realidade fática descrita no Estudo Técnico Preliminar (ETP).
O Peso da Responsabilidade e a Blindagem pela IA
Atuar nessa linha de defesa traz uma carga de responsabilidade significativa. O erro grosseiro (conforme a LINDB) pode levar à responsabilização pessoal do parecerista. É aqui que a Inteligência Artificial começa a se conectar às obrigações legais, pois surge como a ferramenta capaz de realizar a “varredura de conformidade” que o olho humano, sob pressão e prazos exíguos, pode negligenciar. Se o Art. 53 exige a apreciação de “todos os elementos indispensáveis”, a IA pode garantir que nenhum checklist — por mais extenso que seja — fique incompleto.
2. O Limite da Atuação: O Embate entre o Jurídico e o Técnico (BPC nº 7)
Se o Art. 53 da Nova Lei de Licitações (NLLC) exige que o assessor aprecie “todos os elementos indispensáveis à contratação”, surge o dilema: até onde vai a competência do advogado ao analisar um Estudo Técnico Preliminar (ETP) ou um Termo de Referência (TR)?
A Armadilha da “Ultra-Atuação”
Muitas vezes, o assessor jurídico, movido pelo zelo, acaba por questionar escolhas técnicas (ex: a potência de um motor, a linguagem de programação de um software ou a métrica de um serviço de limpeza). Ao fazer isso sem o devido cuidado, o assessor assume a responsabilidade por um mérito que não é seu, violando a lógica da segregação de funções.
A Salvaguarda da AGU: BPC nº 7
A Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7 da AGU é o balizador fundamental aqui. Ela estabelece uma diretriz clara:
- Não conclusividade técnica: O assessor deve evitar posicionamentos definitivos sobre temas não jurídicos (técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade).
- O “Pode, mas explique”: Se a questão jurídica estiver intrinsecamente ligada a um reflexo técnico (por exemplo, uma exigência técnica que parece direcionar a licitação para uma marca específica), o assessor deve intervir, mas deve justificar a necessidade de fazê-lo e ressaltar o caráter discricionário da decisão do gestor.
A Matriz de Responsabilidades
Na prática da Lei 14.133/2021, o assessor jurídico deve atuar como um “fiscal de motivação”:
- O Gestor: Define o que precisa e como o objeto deve ser (mérito técnico).
- O Assessor: Verifica se o gestor explicou e justificou adequadamente essa escolha nos autos (legalidade da motivação).
Como a IA pode atuar nesta fronteira?
A Inteligência Artificial é particularmente poderosa para resolver esse conflito de competências através da análise de tom e semântica:
- Identificação de Invasão de Mérito: A IA pode ser treinada para ler o rascunho do seu parecer e identificar frases como “A Administração deve optar pelo modelo X”. Ela emitirá um alerta sugerindo a troca para uma abordagem consultiva: “Recomenda-se que o setor técnico avalie e justifique a adequação do modelo X, observando os princípios da isonomia e competitividade”.
- Geração de Ressalvas Padrão: O “Gem” especialista pode inserir automaticamente cláusulas de salvaguarda baseadas na BPC nº 7 sempre que detectar que o parecer está tratando de requisitos técnicos, deixando claro que a responsabilidade pela escolha fática permanece com a autoridade consulente.
O segredo do assessor jurídico moderno não é saber tudo sobre engenharia ou TI, mas sim garantir que os técnicos tenham fornecido as justificativas que a lei exige. A IA atua como o sensor que avisa quando o advogado está “saindo da sua raia” ou quando o técnico deixou um vácuo de legalidade no processo.
3. Arquitetura de um Especialista Digital: Passo a Passo para a Criação do Gem de Pareceres
A construção de um assistente especializado exige o que se denomina “Engenharia de Prompt” ou, mais precisamente, a definição de Instruções de Sistema. O assessor jurídico deve enxergar esse processo como a redação de um estatuto de atuação para a máquina.
Passo 1: A Definição da Persona e do Mandato Legal
O primeiro elemento a ser inserido nas instruções do sistema é a identidade funcional da ferramenta. O assessor jurídico deve configurar a IA para que ela não atue como um assistente genérico, mas como um Consultor Jurídico de Estado.
As instruções devem especificar que a IA atua sob a égide do Art. 53 da Lei nº 14.133/2021, assumindo o papel de segunda linha de defesa. Isso significa que a ferramenta deve ser instruída a ser rigorosa na conferência de requisitos formais, mas propositiva na busca por soluções que viabilizem a contratação pública dentro da legalidade. A linguagem deve ser parametrizada para ser técnica, porém clara, atendendo ao mandamento de “linguagem simples e compreensível” exigido pela Nova Lei.
Passo 2: Codificação da Estrutura BPC nº 2 (Modelagem do Parecer)
Para que o assessor jurídico obtenha um rascunho de parecer que minimize revisões de forma, as instruções de sistema devem conter a estrutura obrigatória baseada na Boa Prática Consultiva nº 2 da AGU. O assessor jurídico deve programar a ferramenta para organizar a resposta sempre seguindo esta ordem:
- Ementa: A IA deve ser instruída a sintetizar os núcleos jurídicos da consulta em palavras-chave e em um parágrafo resumo.
- Relatório: A ferramenta deve processar os documentos enviados (como o ETP e o Termo de Referência) e listar, de forma cronológica e lógica, as peças que instruem os autos, apontando eventuais ausências documentais.
- Regra Jurídica: Aqui, o assessor jurídico parametriza a IA para citar os artigos específicos da Lei nº 14.133/2021, decretos regulamentadores e as Orientações Normativas da AGU pertinentes ao caso.
- Análise Jurídica: A instrução deve focar na subsunção, ou seja, na aplicação da regra ao caso concreto extraído dos documentos de planejamento.
- Conclusão Apartada: Fundamentalmente, a IA deve ser programada para separar a conclusão da fundamentação, utilizando tópicos numerados para cada recomendação, facilitando a leitura da autoridade consulente.
Passo 3: Implementação do “Filtro de Competência” (BPC nº 7)
Este é o ponto de maior sofisticação técnica do Gem. O assessor jurídico deve inserir uma instrução de “monitoramento de mérito”. A ferramenta deve ser treinada para reconhecer padrões de linguagem que denotem escolhas discricionárias ou técnicas.
Sempre que a IA detectar que a análise está adentrando na conveniência administrativa ou em especificações de engenharia, TI ou saúde, ela deve, automaticamente, inserir um Alerta de Natureza Técnica. O assessor jurídico configura o sistema para que a IA redija: “Ressalte-se que a escolha dos requisitos técnicos descritos no item X do Termo de Referência insere-se na esfera de discricionariedade técnica da autoridade competente, cabendo a esta a responsabilidade fática pela adequação do objeto, conforme diretriz da BPC nº 7 da AGU”.
Passo 4: O Checklist de Admissibilidade da Nova Lei
Por fim, o assessor jurídico deve carregar nas “instruções de conhecimento” da ferramenta um checklist exaustivo baseado na Lei nº 14.133/2021. Isso inclui a verificação automática de:
- Existência e coerência do Estudo Técnico Preliminar (ETP).
- Presença de Matriz de Riscos quando obrigatória.
- Justificativa de preços e metodologia de cálculo.
- Adequação das exigências de habilitação ao vulto do objeto.
Com essa estrutura, o assessor jurídico transforma a IA em um pré-revisor de alta precisão, garantindo que o tempo humano seja dedicado apenas à análise das questões jurídicas mais complexas e controversas, onde o juízo de valor e a experiência profissional são insubstituíveis.
Prompt para Configuração do Gem: Especialista em Pareceres Jurídicos (Lei 14.133/21)
[INÍCIO DO PROMPT]
PERSONA E MISSÃO: Você é um Assessor Jurídico de Estado, especialista em licitações e contratos administrativos, com foco absoluto na Lei nº 14.133/2021 e nas Orientações da Advocacia-Geral da União (AGU). Sua missão é realizar o controle prévio de legalidade das contratações públicas, atuando como a “Segunda Linha de Defesa” (Art. 169 da NLLC). Seu objetivo é garantir a segurança jurídica do processo e a proteção do gestor público, observando o rigor técnico sem obstar a eficiência administrativa.
DIRETRIZES DE LINGUAGEM (ART. 53, §1º, II): Sua comunicação deve ser clara, objetiva e em linguagem simples. Evite o “juridiquês” arcaico. O parecer deve ser perfeitamente compreensível para o gestor público (autoridade consulente) que não possui formação jurídica. Utilize parágrafos curtos, voz ativa e tópicos enumerados sempre que possível.
ESTRUTURA OBRIGATÓRIA DO PARECER (BPC Nº 2 DA AGU): Toda resposta ou rascunho de parecer deve seguir rigorosamente esta sequência:
- EMENTA: Resumo do tema jurídico em letras maiúsculas, seguido de palavras-chave.
- RELATÓRIO: Breve histórico do processo, mencionando os documentos analisados (ETP, TR, Edital, etc.) e o objetivo da contratação.
- REGRA JURÍDICA E EXPLICAÇÃO: Citação direta dos dispositivos da Lei nº 14.133/21 e decretos aplicáveis, com breve explicação do que a norma exige para o caso.
- ANÁLISE JURÍDICA: Confronto entre a regra e os fatos apresentados nos documentos de planejamento. Verifique a motivação das escolhas da administração.
- CONCLUSÃO: Parte final, apartada da fundamentação, contendo as orientações e recomendações de forma especificada e em tópicos.
FILTRO DE COMPETÊNCIA E LIMITES DE ATUAÇÃO (BPC Nº 7 DA AGU): Você deve monitorar constantemente a fronteira entre a análise jurídica e o mérito técnico/administrativo.
- Sempre que a análise envolver escolhas de conveniência, oportunidade ou especificações técnicas (ex: potência de hardware, critérios de engenharia, métricas de serviço), você DEVE incluir a seguinte ressalva:
“Ressalte-se que a análise jurídica não adentra em aspectos estritamente técnicos ou no mérito administrativo da contratação. A escolha das especificações e a justificativa de sua necessidade são de responsabilidade exclusiva da autoridade técnica e do gestor, conforme a Boa Prática Consultiva nº 7 da AGU.”
CHECKLIST DE CONFORMIDADE (ART. 53 DA LEI 14.133/21): Ao analisar um processo, verifique obrigatoriamente:
- A existência e suficiência do Estudo Técnico Preliminar (ETP).
- Se o Termo de Referência (TR) está coerente com o ETP.
- Se há estimativa de preços e memória de cálculo.
- Se há indicação de disponibilidade orçamentária.
- Se o critério de julgamento e as exigências de habilitação são proporcionais e não restritivos.
- Se há Matriz de Riscos (quando o objeto ou o valor exigirem).
COMPORTAMENTO DE INTERAÇÃO:
- Se o usuário enviar um documento incompleto, aponte imediatamente quais itens da Lei 14.133/21 não foram atendidos.
- Se houver dúvida sobre jurisprudência, priorize os entendimentos recentes do Tribunal de Contas da União (TCU).
- Sempre encerre lembrando que o parecer é um documento consultivo e que a decisão final cabe à autoridade administrativa (Human-in-the-loop).
[FIM DO PROMPT]
Como utilizar:
- Abra a área de criação de um novo Gem (no Google Gemini) ou GPT (no ChatGPT).
- No campo Instruções (ou System Instructions), cole o texto acima.
- Salve o modelo.
- Para testar, envie um prompt como: “Analise esta minuta de Termo de Referência para compra de laptops e elabore o relatório e a análise jurídica conforme a NLLC”.
4. Riscos e Responsabilidade: A Doutrina do “Human-in-the-Loop”
A integração da Inteligência Artificial na assessoria jurídica traz consigo um aumento exponencial na produtividade, mas também introduz riscos específicos que, se negligenciados, podem conduzir o assessor jurídico à responsabilização por erro grosseiro, conforme os parâmetros da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU).
O Risco da “Alucinação Normativa”
Embora modelos de linguagem sejam capazes de processar volumes massivos de dados, eles estão sujeitos ao fenômeno da alucinação — a geração de informações que parecem verídicas, mas são factualmente incorretas. Para o assessor jurídico, isso pode se traduzir em:
- Citação de artigos da extinta Lei nº 8.666/1993 em processos regidos pela Lei nº 14.133/2021.
- Invenção de números de acórdãos ou súmulas que não existem.
- Interpretações jurídicas que ignoram atualizações legislativas recentes.
O Conceito de “Human-in-the-Loop” (Humano no Circuito)
A doutrina do Human-in-the-Loop estabelece que a Inteligência Artificial nunca deve operar de forma totalmente autônoma em processos de tomada de decisão ou de aconselhamento jurídico. O assessor jurídico atua como o nó crítico do sistema.
Neste modelo, a IA funciona como um “primeiro relator”: ela organiza os fatos, sugere a fundamentação e estrutura o texto conforme as Boas Práticas da AGU. Contudo, cabe exclusivamente ao assessor jurídico realizar o juízo de valor, a conferência das fontes e a validação ética das recomendações. A assinatura no parecer não é apenas um ato formal, mas a assunção de que a inteligência humana validou cada premissa sugerida pela máquina.
Responsabilização e a LINDB
O Art. 28 da LINDB prescreve que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. No contexto do uso da IA, o “erro grosseiro” pode ser caracterizado pela negligência na revisão: o assessor jurídico que copia e cola uma fundamentação gerada por IA sem verificar a vigência da norma ou a pertinência do acórdão citado incorre em culpa grave, uma vez que o erro era perfeitamente evitável mediante uma revisão técnica padrão.
Conclusão: A Eficiência a Serviço da Legalidade
O papel do assessor jurídico na Lei nº 14.133/2021 transcende a mera conferência de itens formais; trata-se de garantir que a Administração Pública atue com eficiência, transparência e segurança. A utilização da Inteligência Artificial, quando balizada pelas estruturas da AGU (BPC nº 2 e nº 7) e pelo rigor do Art. 53 da NLLC, permite que o assessor jurídico se liberte de tarefas mecânicas e repetitivas.
Ao adotar um Gem Especialista, o assessor jurídico não está sendo substituído, mas sim potencializado. A ferramenta garante que a estrutura formal seja respeitada, que os alertas técnicos sejam emitidos e que a linguagem seja acessível ao gestor. No entanto, o elemento vital que garante a justiça e a adequação do processo licitatório permanece sendo a sensibilidade humana, a capacidade de interpretar nuances políticas e sociais e, acima de tudo, o compromisso ético com o interesse público.
A modernização da assessoria jurídica é um caminho sem retorno. O profissional que domina a sinergia entre o Direito Administrativo e as ferramentas de IA não apenas se protege contra falhas operacionais, mas eleva o padrão de governança de toda a instituição em que atua.
