Rafael Mota  |  @BLLCompras  |  @rafaelmota.pro

Resumo

Resumo: A Lei nº 14.133/2021 ampliou significativamente o escopo da atuação consultiva jurídica nas contratações públicas, exigindo do assessor jurídico não apenas a apreciação negativa de ilegalidades, mas também a indicação de alternativas legítimas ao gestor — nos termos exatos do Enunciado nº 21 do Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU (BPC nº 21). Nesse contexto, este artigo examina como o uso do Claude, assistente de inteligência artificial generativa da Anthropic, pode potencializar a identificação de cláusulas restritivas à competição em editais e Termos de Referência (TRs), acelerando a revisão documental e permitindo que o assessor jurídico concentre sua energia na fundamentação e na proposição de alternativas adequadas. Ao longo do texto, apresentamos exemplos práticos de prompts, critérios jurisprudenciais do TCU e os limites inegociáveis da supervisão humana.

Palavras-chave: Compras públicas; Lei 14.133/2021; cláusulas restritivas; assessoria jurídica; inteligência artificial generativa; Claude; BPC nº 21 AGU.

1. A Armadilha Escondida no Edital

Imagine receber, no último dia útil antes da divulgação do edital, um Termo de Referência com oitenta páginas, repleto de especificações técnicas detalhadas, prazos, qualificações econômico-financeiras e exigências habilitatórias. O certame parece bem instruído. Mas, perdida entre os parágrafos, há uma exigência que, na prática, limitará a disputa a um único fornecedor.

Esse cenário não é ficção. O Tribunal de Contas da União (TCU) sistematicamente aponta a “definição do objeto que contenha requisitos excessivos ou irrelevantes ao atendimento da necessidade” como um dos principais riscos das contratações públicas, com consequentes “desembolsos desnecessários pela Administração e desperdício de recursos, ou questionamentos e paralisação do certame”.[1]

O desafio não está na vontade do assessor jurídico — está no volume. Editais com dezenas de páginas, TRs complexos, minutas de contrato, matrizes de risco e memorandos técnicos chegam simultaneamente, em prazos apertados. A cláusula problemática freqüentemente se camufla no meio de exigências legítimas.

É nesse ponto que a inteligência artificial generativa, em especial o Claude, desenvolvido pela Anthropic, pode ser um valioso aliado do assessor jurídico: não para substituir o julgamento jurídico, mas para acelerar a leitura, sistematizar o mapeamento e liberar o profissional para o que só ele pode fazer: fundamentar a decisão e indicar o caminho legal adequado.

2. O Que a Lei Exige do Assessor Jurídico

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos — NLLCA) expandiu consideravelmente o papel da assessoria jurídica nas contratações públicas. Na legislação anterior (Lei nº 8.666/1993), a atuação limitava-se à aprovação das minutas de editais e contratos (art. 38, parágrafo único).

Hoje, o art. 53 da Lei nº 14.133/2021 determina que, ao final da fase preparatória, o processo licitatório será submetido ao órgão de assessoramento jurídico para “controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação”. Não se trata mais apenas de checar a minuta do edital, mas de avaliar a juridicidade de todo o processo: do Estudo Técnico Preliminar (ETP) ao Documento de Formalização de Demanda (DFD), passando pelo TR ou Projeto Básico.

Com relação ao conteúdo do parecer, o § 1º do art. 53 (em seu inc. II) determina que o assessor jurídico deve “apreciar o processo” e, quando constatada ilegalidade, apresentar posicionamento conclusivo quanto à impossibilidade de continuidade da contratação nos termos analisados, com sugestão de medidas que possam ser adotadas para adequá-la à legislação aplicável.

⚖️  BPC nº 21 — Manual de Boas Práticas Consultivas da AGU

“A análise consultiva em processos administrativos exige o exame da viabilidade jurídica do ato proposto pelo gestor e a indicação da adequada alternativa legal porventura existente.”

O mister consultivo, portanto, não se restringe à apreciação negativa. A falta de amparo jurídico para o ato como proposto pode — e deve — permitir a análise subsidiária para indicação de uma alternativa adequada e fundamentada ao assessorado.

Fonte: AGU, Manual de Boas Práticas Consultivas, 4ª ed., Enunciado nº 21.

A combinação do art. 53 com o BPC nº 21 da AGU redesenha o perfil do assessor jurídico nas contratações: ele não pode mais ser o profissional que simplesmente veta e devolve o processo. Cabe a ele enxergar o problema e, sempre que possível, iluminar o caminho legal alternativo. Como bem observa Rafael Carvalho Rezende Oliveira[2], o assessor jurídico é “uma espécie de analista de riscos, cabendo-lhe apontar os riscos jurídicos das soluções apresentadas pelo gestor público”.²

3. O Que São Cláusulas Restritivas — e Por Que São Problemáticas

A cláusula restritiva é aquela que, sem justificativa técnica plausível, limita o número de potenciais licitantes. Ela pode aparecer disfarçada de exigência técnica razoável ou inserida em meio a requisitos legítimos, o que a torna especialmente difícil de detectar.

O TCU há muito consolidou que toda licitação envolve, inevitavelmente, algum grau de restrição — pois definir o objeto significa delimitar quem pode fornecê-lo. O que não se admite, conforme o art. 9º, da Lei nº 14.133/2021, é o estabelecimento de condições que restrinjam o caráter competitivo das licitações em razão de circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato.

3.1 Tipologia das Cláusulas Restritivas mais Comuns

Com base na jurisprudência do TCU, podem ser agrupadas nas seguintes categorias:

•         Especificações excessivas de produto ou marca: exigências que direcionam para um produto específico sem fundamentação, como indicar a marca disfarçada em características técnicas exclusivas de um fabricante.

•         Qualificação técnica desproporcional: exigências de atestados com quantitativos ou especificidades superiores ao necessário para comprovar a capacidade de execução do objeto.

•         Qualificação econômico-financeira desproporcional: capital social mínimo ou garantias exigidas em patamares muito acima do permitido em lei.

•         Prazo excessivamente curto para proposta: quando o período de divulgação é insuficiente para que novos fornecedores elaborem propostas competitivas.

•         Exigências de vistoria prévia obrigatória: quando não necessárias para a boa formulação da proposta, podem inibir a participação de empresas distantes.

•         Certificações específicas sem respaldo normativo: exigência de certificações privadas específicas não previstas em lei ou regulamento.

O Acórdão nº 1.065/2024-TCU-Plenário é referência importante ao registrar que “a hipótese de restrição à competitividade da licitação não deve ser examinada somente sob a ótica jurídica e teórica, devendo-se levar em conta também se as cláusulas supostamente restritivas culminaram em efetivo prejuízo ao caráter competitivo do certame”.[3] Isso significa que o assessor não pode atuar no abstrato: precisa contextualizar a cláusula dentro do mercado real.

4. Como o Claude Pode Ajudar na Identificação das Cláusulas Restritivas

O Claude é um assistente de inteligência artificial desenvolvido pela Anthropic (anthropic.com), baseado em modelos de linguagem de grande escala (LLMs). Sua principal capacidade é compreender e gerar linguagem natural com alto nível de coerência contextual, o que inclui analisar documentos longos, identificar padrões e organizar informações em formatos estruturados.

Para o assessor jurídico de compras públicas, essa capacidade se traduz em um ganho concreto: é possível submeter ao Claude o texto do edital ou do TR e solicitar que ele mapeie as cláusulas com potencial restritivo, classificando-as por tipo e apontando as passagens que merecem análise prioritária.

4.1 O Ciclo de Trabalho Assistido por IA

A metodologia recomendada para uso do Claude nessa tarefa segue um ciclo em três etapas:

1.       Alimentação do documento: cole o texto do edital ou TR diretamente no chat do Claude (ou use a funcionalidade de upload de PDF, disponível no plano Claude.ai Pro).

2.       Solicitação estruturada: formule um prompt claro, especificando os critérios jurídicos que devem guiar a análise (jurisprudência do TCU, requisitos da NLLCA, parâmetros de proporcionalidade).

3.       Validação e aprofundamento: o assessor jurídico revisa criticamente cada item sinalizados pela IA, descarta falsos positivos, aprofunda a fundamentação dos casos relevantes e formula as alternativas ao gestor.

4.2 Prompts Práticos para o Assessor Jurídico

O prompt a seguir ilustra como o assessor jurídico pode utilizar o Claude para a primeira leitura de um edital ou TR. Faça o download da Jurisprudência Selecionada do TCU em https://sites.tcu.gov.br/dados-abertos/jurisprudencia/ e o anexe ao chat do Claude, juntamente com o arquivo PDF (ou markdown) da Lei 14133/2021. Depois, elabore o seguinte prompt:

🤖  Exemplo de Prompt

Você é um especialista em licitações públicas, com foco na Lei nº 14.133/2021 e na jurisprudência do TCU, conforme arquivos em anexo. Analise o texto do edital/TR a seguir e:

1. Identifique todas as cláusulas ou exigências que possam configurar restrição indevida à competitividade, conforme a Lei 14.133/2021 e a jurisprudência do TCU.

2. Para cada cláusula identificada:

   a) Transcreva o trecho exato do documento;

   b) Classifique o tipo de restrição (especificação excessiva, qualificação técnica desproporcional, qualificação econômico-financeira, etc.);

   c) Aponte o fundamento legal ou jurídico que sustenta a preocupação;

   d) Sugira uma redação alternativa que preserve o objetivo da Administração sem restringir indevidamente a competição.

3. Apresente o resultado em formato de tabela.

[COLE AQUI O TEXTO DO EDITAL OU TR]

Note que o prompt solicita, além da identificação, uma redação alternativa. Essa solicitação é intencional: ela alinha o uso da IA com o espírito do BPC nº 21 da AGU, que exige do assessor jurídico não apenas o diagnóstico da ilegalidade, mas também a indicação do caminho alternativo ao gestor.

4.3 O que o Claude Faz Bem Nessa Tarefa

•         Leitura rápida de documentos extensos: o Claude pode processar TRs e editais com dezenas de páginas em segundos, identificando os trechos mais sensíveis sem que o assessor precise ler linearmente cada parágrafo.

•         Sistematização em categorias: a IA pode organizar as cláusulas identificadas em tipologias claras, facilitando a priorização do trabalho jurídico.

•         Proposição de redação alternativa: a partir de instruções claras sobre os critérios jurídicos aplicáveis, o Claude pode propor novas redações para cláusulas problemáticas, que o assessor poderá refinar e fundamentar.

•         Consistência: diferentemente de uma leitura humana sujeita à fadiga, o Claude aplica os mesmos critérios ao longo de todo o documento, reduzindo o risco de omissões por descuido.

Segundo a própria Anthropic, o Claude foi desenvolvido para ser “helpful, harmless, and honest” — útil, inofensivo e honesto — e apresenta capacidade de raciocínio jurídico, leitura de documentos e geração de conteúdo estruturado como atributos centrais do modelo (anthropic.com/claude).

5. Do Diagnóstico à Alternativa: O Mister Consultivo Completo

O grande avanço que a combinação entre IA e o BPC nº 21 proporciona está na passagem do parecer defensivo para o parecer propositivo. O assessor que apenas devolve o processo com uma lista de impedimentos está aquém do que a lei e as boas práticas consultivas esperam dele.

O ideal é que o parecer, quando constatar ilegalidade, apresente “sugestão de medidas que possam ser adotadas para adequá-la à legislação aplicável”. O BPC nº 21 reforça essa recomendação ao afirmar que a análise consultiva exige “a indicação da adequada alternativa legal porventura existente”.

O Claude pode ser uma ferramenta pré-triagem nessa dinâmica. Veja um exemplo:

📋  Exemplo Prático

Um TR exige que o licitante apresente atestado de capacidade técnica com execução de quantitativos correspondentes a 100% do objeto licitado — quando a lei e o TCU admitem até 50% para bens e serviços (Acórdão nº XYZ/20AA-TCU-Plenário).

O Claude sinaliza a cláusula, classifica como ‘qualificação técnica desproporcional’ e sugere a redação:

Redação alternativa sugerida pela IA: ‘O licitante deverá apresentar atestado de capacidade técnica expedido por pessoa jurídica de direito público ou privado, comprovando a execução de objeto compatível em características e quantitativos, correspondente a, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das parcelas de maior relevância do objeto licitado.

O assessor jurídico revisa, confirma o fundamento (art. 67, § 1º, da NLLCA), verifica se há justificativa técnica para percentual diferente e incorpora a sugestão ao parecer.

Essa dinâmica é especialmente valiosa porque o assessor jurídico não pode — como destaca Joel de Menezes Niebuhr — “se intrometer em aspectos técnicos, porém tratar das exigências legais que circundam e limitam os aspectos técnicos”.[4] A IA ajuda a mapear esses pontos de interseção, mas a delimitação de até onde vai a juridicidade e onde começa a tecnicidade continua sendo atributo insubstituível do profissional jurídico.

6. O Que a IA Não Pode Fazer — E Por Que Isso Importa

Não existe atalho para a responsabilidade jurídica. O uso do Claude na identificação de cláusulas restritivas é um recurso de auxílio à leitura e sistematização, não um substituto para o controle prévio de legalidade que a lei atribui ao assessor jurídico.

⚠️  Limites Inegociáveis

A IA não acessa o contexto do mercado real da contratação: o TCU exige que a restrição seja analisada considerando o impacto efetivo na competição (Acórdão nº 1.065/2024-TCU-Plenário). Essa avaliação é do assessor.

A IA pode cometer erros — incluindo o que se denomina ‘alucinação’: citar fundamentos jurídicos inexistentes. Todo output da IA deve ser verificado antes de ser incorporado ao parecer.

A responsabilidade pelo parecer é do assessor jurídico. O uso de IA como ferramenta de apoio não transfere nem dilui essa responsabilidade.

Dados sensíveis do processo não devem ser inseridos em ferramentas de IA de uso genérico sem avaliação da política de privacidade e das diretrizes do órgão.

O Guia de Uso de IA Generativa do TCU reforça esse ponto ao orientar que as saídas de modelo

s de linguagem devem ser revisadas pelo profissional responsável.[5]

7. Conclusão: Menos Veto, Mais Caminho

O assessor jurídico das contratações públicas enfrenta hoje um desafio duplo: um volume crescente de processos e uma exigência crescente de qualidade consultiva. A Lei nº 14.133/2021 e o BPC nº 21 da AGU convergem para o mesmo ponto: não basta dizer não — é preciso indicar o caminho alternativo.

O Claude, como ferramenta de IA generativa, pode ser um aliado relevante nessa jornada: acelera a leitura de documentos extensos, sistematiza as cláusulas problemáticas por tipo e já oferece uma primeira proposta de redação alternativa. Ele não substitui o julgamento jurídico — mas desobstrui o caminho para que esse julgamento seja mais preciso, mais bem fundamentado e mais útil ao gestor assessorado.

A boa assessoria jurídica sempre foi sobre construir pontes entre o que a lei permite e o que a Administração precisa. A IA generativa é mais uma ferramenta para erguer essas pontes com mais velocidade e consistência — sem dispensar o engenheiro.

Notas

[1] TCU. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Brasília: TCU, 2021. Disponível em: licitacoesecontratos.tcu.gov.br.

2 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Assessoria jurídica nas licitações: Segregação de funções e ausência de ativismo consultivo. 2024. Acesso em abril de 2026. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/415809/licitacoes-funcoes-segregadas-e-papel-da-assessoria-juridica

3 TCU. Acórdão nº 1.065/2024-TCU-Plenário. Disponível em: pesquisa.apps.tcu.gov.br.

[4] NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022,

p. 571.

[5] Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/data/files/42/F7/91/4B/B59019105E366F09E18818A8/Guia%20de%20uso%20de%20IA%20generativa%20no%20TCU.pdf